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安全生產立法前沿思考之二:監管對象定位

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中國安全生產網 作者:蘇春榮 2018-03-08 14:44:34

《安全生產法》第二條規定:“在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位(以下統稱生產經營單位)的安全生產及其監督管理,適用本法……”。

納入安法的規范對象范圍是“生產經營單位”,但是“生產經營單位”的外延要包括哪些單位呢?這涉及具體個例中是否依照安法規定納入監管的問題。

一、全國各省級單位如何界定

全國各省級安全生產條例,有對此進行界定的有五個,枚舉如下:

《上海市安全生產條》第七十一條第(一)項:“生產經營單位,是指從事生產經營活動的企業、個體工商戶以及其他能夠獨立承擔民事責任的經營性組織”;

《安徽省安全生產條例》第二條第二款:“前款所稱生產經營單位,是指從事生產經營活動的企業、其他組織和個體工商戶”;

《廣東省安全生產條例》第五十二條第(一)項:“生產經營單位包括從事生產或者經營活動的企業法人、不具備企業法人資格的合伙組織、個體工商戶和自然人等生產經營主體”;

《四川省安全生產條例》第八十三條:“‘生產經營單位’,是指以贏利為目的,提供產品和服務的各類經濟組織,包括個體生產經營者”;

《西藏自治區安全生產條例》第六十條第(一)項:“生產經營單位,是指以贏利為目的,提供產品和服務的各類經濟組織,包括個體生產經營者”。

二、對各省界定范圍的歸納

綜上,上海、安徽、四川、西藏的規定基本一致,生產經營單位是指以贏利為目的,提供產品或服務的經濟組織,或者叫“生產經營主體”,這樣的組織或主體,包括企業法人、不具備企業法人資格的合伙組織和個體戶等個體經濟組織,以及其他各類經濟組織。

廣東省比較特殊,一是明確包括自然人,二是生產經營單位僅限于企業法人、不具備企業法人資格的合伙組織、個體戶。

三、各省規定存在的問題

(一)法人企業納入監管是肯定的,但非法人單位有哪些?廣東省的規定有遺漏。

首先,法人的概念,法人就是法律擬制的人,其實是一種特殊的單位。在西方法制史上,最早能參加法律關系的,只有自然人,但是隨著經濟的發展,由于單位員工經常變換等原因,不讓單位參加法律關系,會非常麻煩。所以,法人概念應運而生。法人要參加法律關系,就要有機構場所、有財產、有名稱、能承擔責任,這樣才能享有權利和承擔義務,法人都是依法設立的。類型包括企業法人、機關法人、事業單位法人、社會團體法人等等。

其次,有限責任公司和股份有限公司都是企業法人,中外合資經營企業必須是公司形式,也是企業法人。非法人經濟組織,除了合伙組織、個體戶外,還有以下形式:個人獨資企業并非法人形式,中外合作企業、外資企業可以是法人,也可以不是法人,除此之外,只要相關法律作出規定,還可以存在其他形式的非法人經濟組織。

(二)自然人問題。

廣東省是明確了“自然人”,西藏、四川的“個體生產經營者”也許也可以理解為包括自然人,上海、安徽所謂的“組織”很難理解為包括自然人。

自然人的生產經營行為涉及的安全問題要不要管?

(三)沒有經營資質的主體問題。

五個省的規定都沒有涉及沒有經營資質的無證經營者的問題。實踐中,安監部門經?;嶠擁轎拗ぞ木儔?。無證經營者算不算生產經營單位,這個問題不明確,實踐中會存在“想管又沒有明確依據,有濫用職權嫌疑”、“不管又怕隱患不能及時排除,有玩忽職守嫌疑”的問題。

四、問題的界定探討

筆者認為,應本著“安全第一”、“安全重于一切”的原則,只要存在生產經營,就會存在安全隱患,就必須納入監管,既包括各種法人經濟組織和非法人經濟組織,也包括自然人生產經營主體,更包括無證經營者?!吧幼茉諛ニ鸕牡胤秸鄱?,事故常在薄弱環節出現”,監管的真空總是危險的!

 

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